大足区国梁镇袁松雷

　　发展壮大新型农村集体经济是乡村振兴的题中要义、必由之路。实践证明，凡集体经济好的地方贫困就少，凡集体经济差的地方贫困就多。对多数农业镇而言，普遍面临区位条件差、人力资源缺失、产业基础薄弱、土地使用受限与土地资源浪费并存等问题，严重制约了当地集体经济的发展。为解决上述问题，大足区国梁镇探索“将村集体打造成土地‘运营商’，促进集体经济发展”的新模式，策划并实施了利用撂荒地和低效园林地套种粮油与药用野菊花项目（以下简称“药用野菊花项目”），取得了不错的成绩。笔者在调研中发现，该模式背后的发展逻辑对农村集体经济发展有很好的借鉴作用，为更好地将其中蕴含的发展思路呈现出来，现用SWOT分析法，对其优势、劣势、机遇、挑战进行分析，并总结做法，提出几点意见和建议。

图1：2021—2024年国内旅游人数及收入表

一、SWOT分析法

　　（一）优势
　　1.土地资源丰富。依据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，农村土地所有权归村集体所有，土地是农村最大的优势。以大足区为例，2023年全区撂荒地整治任务为2.78万亩，2024年新增2.96万亩，国梁镇在整改任务中2023年承担2136亩、2024年新增442.71亩。这充分说明农村土地资源丰富，但撂荒严重，存在捧着“金饭碗讨饭”的现象。如果能够充分整合、开发、利用这些土地资源，对促进集体经济发展意义重大。
　　2.集体组织健全。上下贯通、执行有力的组织体系是保障集体经济发展的关键所在。当下，全国范围内基本均已成立集体经济合作组织，一定程度上促进了集体经济的发展。但需要看到的是，囿于村集体多由村社区干部运营管理，缺乏先进的管理经验和经营模式，难以满足新形势下壮大新型集体经济的需求，综合分析政策要求和发展需求，建立由政府主导的集体经济组织成为首要选择。以国梁镇为例，国梁镇与区供销社合作，建立由政府主导的国梁镇供销社，联合村集体整合全镇土地资源，统筹经营人才、物资、农机、技术等要素提供社会化服务，推动村集体与华润三九合作等事宜，在组织层面为打造“土地运营商”提供了坚实保障。
　　3.农文旅优势明显。农村承载着传统农耕文明、节庆习俗、红色革命等深厚的乡土文化，将自身文化优势与乡村旅游、休闲农业融合发展，是纯农业镇壮大集体经济的另一条路。以国梁镇为例，国梁镇整合土地资源，建成“大有田园”AAA级景区，以饶国梁纪念馆为中心，配套农耕体验园，拓展康养李园、忆乡田园、天道农业、生态渔场、万担鱼塘、千亩椒林、奉荃绿蔬、蒲家菜地等八大农业产业园，集革命教育研学、农耕文化体验、多样消费场景于一体，农文旅发展优势明显。据统计，年平均接待慕名而来的参观学习单位100余个、参观学习人数超过30000人次。今年，国梁镇大力实施“药用野菊花项目”，待到野菊花绽放时，独具特色的“野菊花小镇”样板将赋能农文旅融合发展“更上一层楼”。

　　图2：2021—2023、2024（1—8月）重庆市接待过夜游客数据表

　　（二）劣势
　　1.发展资金少。投资是农村经济发展的重要引擎。囿于政策约束、产业结构受限和市场主体实力不强等，纯农业镇通过招引社会资本、原有市场主体扩大再生产、上级政府基础设施建设吸引投资的方式基本上被堵死，以国梁镇为例，“十三五”期间仅争取到上级扶持资金60万元，2023年仅争取到社会公益捐款70万元。
　　2.产业项目少。纯农业镇的产业普遍被限制在农业种养殖业上，具有投入大、见效慢、利润低、风险高的特点，单纯依靠种养殖业发展经济十分困难。以国梁镇为例，全镇产业集中在莲藕、蔬菜、生猪等低效种养殖业，中医制药等收益高、风险低的战略性新兴产业严重匮乏，吸引项目投资“颓势”明显。
　　3.经营人才少。人才是支撑发展的第一资源。对纯农业镇而言，先天具有土地资源丰富这个优势，但由于缺乏土地经营人才，农业产业多数规模小、效益低，导致农民种植意愿低，甚至大面积撂荒。以国梁镇为例，集体土地资源主要由村干部经营管理，市场主体主要是农民，具体来说，全镇41名村干部中，45岁以上占比约50%，大学及以下学历占比78%，大学及以上学历的村干部中专业涉及农业、管理、经济相关仅1人，142家新型市场主体学历全部是大学以下学历。受学历、年龄、能力等限制，绝大多数村集体成员不具备先进的管理经验，创新经营模式更无从谈起，依靠村集体自身发展集体经济基本上是“空了吹”。另外，由于纯农业镇经济底子薄弱，既无“筑巢”基础，又无“引凤”资本，从外部吸引经营人才这条路基本走不通。
　　（三）机遇
　　1.政策机遇。党和国家历来高度重视“三农”工作，密集出台了一系列关于农村集体经济的政策制度，指明了“壮大新型农村集体经济”“推进农村改革”“优化土地管理，使优势地区有更大发展空间”等的发展方向。政策指明方向，也为国梁镇依托平台优势，着力将村集体打造成“土地运营商”，拓展农业发展空间擘画了蓝图。
　　2.市场机遇。随着人民群众对美好生活的需求日益突出，消费结构不断优化升级，“康养+文旅”产业融合创新已成为新常态下经济发展的重要增长点。农村土地资源丰富，自然环境优美，具有发展“康养+文旅”新业态的先天优势。据文化和旅游部、农业农村部、重庆市文旅委等数据显示，2024年国内旅游接待人次为56.15亿，接待总收入为5.75万亿元；到2025年，全国乡村休闲旅游年接待游客人数超过40亿人次，经营收入超过1.2万亿元；2024年重庆市接待国内游客4.7亿人次，1—8月接待过夜游客1.37亿人次。有效开发和利用乡村资源，促进村集体融入康养旅游发展大势，将成为当下壮大集体经济的重要引擎，以国梁镇为例，通过推广实施“药用野菊花项目”，全镇范围内种植药用野菊花，为促进“中医药+康养+文旅”融合创新注入了新动力，更为乡村振兴开辟了新路径。
　　3.人才机遇。党和国家高度重视乡村人才发展工作，强调“壮大农村各类专业人才”，陆续实施的乡村振兴人才支持计划、“三支一扶”计划等进一步释放基层乡村振兴的人才红利。对基层而言，抓住人才机遇，对用好用活土地这个最大优势十分关键。以国梁镇为例，2024年以来，全镇新进干部8名（其中正式编制4名，“三支一扶”1名，志愿者1名，网格员2名），科级干部轮岗交流10名，交流调整村社区干部9名，国梁镇人才“蓄水池”底子更牢。
　　（四）挑战
　　1.耕地“小、碎、散”，长效复耕困难。撂荒地的识别有迹可循，各地农业农村部门和自然资源部门根据土地三调面积，在卫星影像地图标注撂荒图斑后，向乡镇（街道）下达复耕任务。但实际识别并不准确，有的零星分散、有的地势复杂。以国梁镇为例，全镇2023年下达复耕任务2136亩、反馈卫星图斑745块，平均每块图斑的面积约2.87亩，2024年复耕任务442.71亩，涉及图斑187块，平均每块图斑的面积约2.37亩，最小的图斑仅约0.1亩，零星分布在全镇的每个角落。事实上，这些图斑中仍有约11%位于道路不便、地势较高区域，耕种难度大、效益低，又费时费力，农民宁肯土地撂荒也不愿意耕种。
　　2.传统农业抗风险能力“先天不足”。农业风险主要包括三类，一是自然灾害引起的传统风险，二是因价格波动造成的市场风险，三是地缘战争等突发事件引发的传导风险。和平时代农业风险主要涉及前两类。实际上，农业风险大多作用过程短，但产业恢复周期长，如包菜、萝卜、黄瓜等蔬菜的成长周期一般在70—110天，一场洪水、一次大旱、一次价格风波，就可以让农民一年的辛苦化为泡影。以大足区为例，2023年、2024年干旱期间，受高温缺水等因素影响，全区农产品产量不同程度下降。

图3：SWOT分析图

二、国梁镇做法

　　国梁镇依托供销社平台优势，着力将村集体打造成“土地运营商”，按照“整合土地资源—统一耕种作物—供销社提供社会化服务—发展订单农业——农文旅融合发展—集体增收—资源整合再扩大”的思路，有效盘活土地资源，促进农业增效、集体增收。具体做法如下：
　　1.整合土地资源。全域土地资源整合作为优化乡村土地资源配置、推动农业产业规模化的重要手段，对发展壮大新型农村集体经济具有关键作用。一是成立集体经济组织。8个村（社区）各自成立村（社区）股份经济联合社（以下简称联合社），同村“两委”班子实施“两块牌子，一套人马”。二是确定耕地地块。由村“两委”联系万古规自所查询耕地地块，并结合当年度下发的撂荒地图斑，按照成片、成坡、成线的原则，确定拟集中整治经营的撂荒地。三是签订代耕协议。对于愿意继续耕种土地的承包户，由村集体免费提供耕地服务，并督促其复耕复种，享受耕地地力补贴和种粮收益。对于不愿意耕种土地的承包户，按“承包权不变、经营权连片”原则，由村（社区）股份经济联合社与承包户签订代耕协议，将土地经营权集中到村股份经济联合社，由村集体统一购苗、统一耕种、统一防治、统一收获、统一销售，即“五个统一”，代耕群众仅享受耕地地力补贴，村集体享受种植收益和撂荒地整治费。今年，八个村（社）整合共计1500余亩的撂荒地。
　　2.实施“药用野菊花项目”。因地制宜发展农业特色产业，是促进集体经济发展的重要环节。按照粮油与经济作物间种或轮种的思路，村股份经济联合社在综合考虑补贴政策、劳动强度、天气、市场前景等因素的基础上，确定耕种作物。优先选择补贴高、保险高、机械化程度高、用工少的农作物。如高粱、玉米套种油菜、药用野菊花，为此策划并实施了“药用野菊花项目”。一是有利于产业结构升级。药用野菊花是中医制药基础原材料，属战略性新兴产业范畴，成长潜力大、综合效益好，是推动集体经济发展的新兴力量。数据显示，2021年，我国战略性新兴产业增加值占GDP的比重超过13%，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，到2025年目标比重超过17%。推动农业与战略性新兴产业结合，能够实现农业向“农业+战略性新兴产业”提档升级。二是有利于提升抗风险能力。药用野菊花一年栽种收三年，茎叶花全株入药。下游企业华润三九等大型药企提供先进的技术指导、严控生产质量、实行保价收购，市场风险很小。另外，药用野菊花耐寒耐旱、易成活、可再生，具备抵抗自然灾害风险的天然优势。三是有利于集体增益。标准化种植的野菊花每亩（连花带秆）产量约3000—4000斤，按照0.4元/斤的保底收购价计算，亩均年产值能达1200—1600元，带动村集体收入约400万元。四是有利于彻底解决耕地撂荒问题。实施“药用野菊花项目”，有效盘活土地资源，村级集体经济收入将逐年增加，农民耕种热情将被大大提高。收益继续投入更大范围的撂荒地复耕，将形成集体增收与撂荒地复耕的良性循环，也将构建一条可复制且能够解决耕地撂荒问题的长效化机制。极端情况下，即使下游企业违约不收购，虽有投入，但种植药用野菊花的撂荒地至少五年可不再荒芜，将节约大量整治成本。五是有利于农民增收。实施“药用野菊花项目”，耕、种、管、收、储、销全流程可提供源源不断的就业岗位，让周边群众实现“家门口”就业。2025年项目实施以来，全镇已累计带动340余人就近就业，促进农民增收约1000元/月。待产业收入稳定后，原则上从第三年起采取村集体流转经营权、土地承包户劳务分配等多种形式优化村股份经济联合社与土地承包户的利益分配。六是有利于人居环境整治。药用野菊花环境适应性强，可粗放管理，非常适合市政绿化特别是农村路边、庭院种植，且种苗成本仅需0.1元/株，成本远低于常用绿植，是人居环境整治的理想作物。
　　3.组建农机服务队。纯农业镇耕地任务普遍点多面广量大，且农村人口、劳动力流失问题突出，期望农民个体复耕撂荒地基本上是“没戏唱”，只能依靠集体统一耕种。然而，传统人工耕作的农业生产方式显然已无法适应现代化农业发展的需求，推进农业生产向全程全面机械化转型升级，组建集代耕、代播、代种、代收于一体的农业生产社会化服务机构成为现实必要。为此，国梁镇依托基层供销社组建农机服务队，提供农机社会化服务20000余亩，有效完成了撂荒地的复耕复种任务；除此之外，农机服务队根据政策要求和实际生产需要，免费耕种撂荒地周边土地，特别是面积较小的撂荒地，其中2023年、2024年共额外扩耕土地512余亩，让“碎地”连成片，小田变大田，提升耕种价值和产出效益。在“药用野菊花”项目实施阶段，农机服务队先提供垫资服务，年底结算统一收取费用，缓解村集体资金压力。
　　4.培育经营管理人才。农村最大的优势是土地，而将人才培育成懂业务、会管理、善经营的土地“操盘手”，是发挥优势的最大“动能”。国梁镇综合分析全镇人力资源现状，探索了一条从政府内部选拔培养人才的模式，采取选派事业单位专业技术人员到供销社挂兼职、村社区“本土人才”轮流顶岗锻炼等方式，把10余名行政管理人员培养成土地经营管理人才，有效提升了镇、村两级干部的经营管理能力。下一步，国梁镇将继续抓牢人才机遇，实施企业经营管理和各类涉农技能培训，筑牢人才“蓄水池”。
　　5.发展“订单农业”。传统农业受限于落后的生产方式和销售模式，往往面临着产品“三低”问题，即质量低、销量低、效益低，且农民往往根据经验和直觉来决定种植的品种和数量，市场反应迟钝，抗风险能力极低。国梁镇实施“药用野菊花项目”，将农业产业与华润三九中医制药业“绑定”，提升产业“硬实力”。一方面村集体与华润三九中医制药企业签订订单合作协议，发展订单农业，企业与村集体约定生产作物、产品质量、成活数量、苗圃购销价格等标准，农户根据订单有计划地开展农耕养殖，产品检测合格才能流入市场，能够有效保障产品质量和生产效率，不仅解决了农户“种什么、怎么种、卖给谁”等难题，又避免了盲目生产和滞销的风险。另一方面，企业可以向农户提供专业的技术支持、科学的种植养殖方法、先进的监测手段，农户可以实时接收到自然条件变化并迅速做出反应，进一步提高抵御自然风险能力。第三方面，华润三九与村集体按照保价收购的原则，对符合标准的野菊花按照1元/公斤的价格应收尽收，有效保障了村集体的利润，极大提高了村集体成员的耕种信心。
　　6.农文旅融合发展。依托“大有田园”AAA级景区，配套实施“药用野菊花项目”，既能够推进乡村绿化美化，提升乡村“颜值”，又能持续改善农村人居环境，对建设宜居宜业和美乡村意义重大。野菊花花开之后，将形成一片“金色花海”，花期长达数月，具有很好的观赏性，为大足区融合创新发展“中医药+康养+文旅”产业提供了新的样板。

三、意见建议

　　（一）坚持党建引领，凝聚组织合力
　　1.引领村集体树立经营土地理念。实践证明，党建引领村集体经济发展是推进乡村振兴的正确“路子”，其中，引导村集体树立土地经营理念是首要条件。一是要转变集体成员发展思想。基层党组织定期开展农民教育培训、设施装备培训等技能技术培训，为农民提供精准的农业技术指导，提升土地开发效率和效益；开展“土地经营讲堂”“集体院坝会”“职业经理人课堂”等活动，广泛宣传经营土地的优势、前景，促进传统“自耕自足”思想向“集中运营”现代化思维转变，提升农民参与土地运营的积极性，动员群众献贤言、齐参与、谋发展，抱团取暖凝聚发展合力。二是要提高村集体经营土地水平。以培养村集体经营土地的理念，提升土地运营水平为目标，搭建“党组织+合作社+农民”学习平台，各级党校、高校、企业共同开发土地经营管理、市场营销等教学课程；将学习课程融入干部网络教育学院、农民教育培训等线上学习平台，免费向受众开放，以供自学；以党建活动室、党员之家、党群服务中心为载体，邀请优秀企业家、经济管理专家、名师、个体经营商开展线下教学；开展党建联建、村校企联谊等活动，组织村集体到产业强、运营好、效益高的村集体、企业现场观摩、实践学习，吸收经验。
　　2.优化基层党组织体系建设。配强领导班子。选拔政治素质过硬、群众基础好、管理经验丰富的优秀党员任党支部书记；选拔经营理念先进、学习进取心强的“能人”和德才兼备、对土地有深厚感情的“贤人”任村“两委”班子成员。建强党员队伍。注重从农村青年、返乡创业人员、农村新型经营主体、致富带头人中发展党员，优化党员队伍结构，发挥党员先锋模范作用，积极宣传、引导农民参与土地流转、入股合作等。加强监督管理。健全农村基层党组织的民主议事决策、组织生活、党员监督管理等制度，规范党组织土地经营管理、土地资源长效保护和改造机制，深入实施农村土地改革，挖掘村集体更大优势。
　　3.建立村集体及其成员激励机制。根据区级“赛马比拼”制度建立村集体经济发展红蓝绿榜晾晒制度，建立完善考核清单，依据年度排名，给予发展思路新颖、土地运营出彩、集体经济出圈的村集体资金奖励，奖励金用于村集体发展。建立村集体经济发展情况与村干部薪酬直接挂钩机制，设立特别贡献奖和进步奖，制定奖励方案和奖励清单，以现金或者股份形式，奖励村集体土地运营过程中，在优化管理方式、创新运营模式等方面具有突出贡献的个人，以及显著进步的个人，个人奖金按照“指标不重复、个人可重复”的领取标准由本人统筹支配。除进行物质奖励外，均采取通报表扬等适当形式给予精神奖励。
　　（二）加大支持力度，筑牢发展根基
　　1.提供资金支持。组织、农业农村、财政等部门根据乡村发展实际，优先支持前景好、效益高、稳定性强的村集体发展，提供产业扶持资金、农村综合性改革试点资金、订单农业专项资金支持等资金倾斜；试点高新区、强镇（街）利用各项结余资金，设立专项投资基金，入股农业镇村集体，支持产业链建设发展。政府组织搭建村集体与企业交流、展示平台，吸引社会投资。
　　2.提供项目支持。规资、农业、水利、交通、环保等部门，加大项目支持力度。优先对已有项目基础，但还需要“送一程”的村集体提供土地规划建设、农田水利、路网电网、水土保持、生态环境修复等项目支持，为村集体利用和开发土地资源提供基础保障。文旅、住建等部门加大农文旅融合、“小镇换新”项目支持，促进农业与文旅产业融合发展。
　　3.提供政策支持。加大金融支持力度。加强财政金融协同配合，推广“乡村振兴贷”、农业保险、乡村振兴专项债等金融产品，提供低息贷款或无息贷款。加大财政补贴力度。落实耕地地力保护、农机购置与应用、农业社会化服务补助等补贴，对土地资源开发利用程度高、集体经济发展好的地区实施税收减免、贴息返税等，探索农机以旧换新、植保无人机等补贴试点。健全“收购+补偿”机制。严格落实稻谷、玉米最低收购价政策，稳定市场预期和农民收入，启动实施横向利益补偿机制，“受益”园区、街道出资补偿农业“贡献”村集体，提振农民生产积极性。
　　（三）明确重点任务，激活内生动力
　　1.组建农业生产社会化服务机构。综合考量大足区“园区+镇街”现状，建议实现方式是，在上级政府划拨乡村振兴等专项资金和提供政策支持基础上，试点“大镇自建+小镇（街道）组团”模式，即在龙水等大镇自建1个农业生产社会化服务机构，综合地理、区位、农业发展情况等条件，联合体小农业量大的2—3个镇（比如国梁、古龙、回龙等）联合组建1个农业生产社会化服务机构，统筹范围内懂技术、有经验的农机手，采取购买农机装备设备、购买服务的方式，推动人和机械的整合。功能定位是，承担农技推广与培训、农资采购与供应、农机维修与作业、信息咨询与服务等多个领域功能任务；管理方式是，由上级政府牵头，农业农村部门主抓试点创建、提供管理指导等，属地政府抓落实，村集体通过民主选举、村民自荐、个人申请等方式产生机构决策层，机构成员以工资、农机设备、土地、技术等入股参与运营，共担运营成本、共享服务收益。
　　2.构建多方认可的利益分配机制。建立科学合理的利益分配机制是村集体可持续发展的关键一环，“共建共享，自营自享”的收益分配机制适配大足区集体经济发展实际。一是保障集体增益。在村集体内部。村集体经济组织在收回土地经营权之后，统一种植作物或者分片区种植作物，并以种粮大户名义申报各项涉农补贴。在村集体外部。发挥组织和产业优势，由属地政府积极申报乡村振兴衔接资金等政府资金；积极联系在外足商，招引社会资本；建立完善集体经济投融资机制，引入金融资金入股村集体发展。入股各方按照股权比例享受利润分红。二是保障机构获益。一方面探索机构以服务、物资、资金等入股村集体，以收取土地整理费、参与村集体利润分成的方式获益；另一方面属地政府为社会化服务机构提供供销系统全程社会化服务项目补贴申请。三是农户增收。不参与集体代耕的土地承包经营者（即“自营”），享受耕地地力补贴和免费发放的生产物资，除耕、收等必要的社会化服务成本外，种养收益均由承包者个人所有。
　　3.发展订单农业。订单农业凭借“以销定产”的模式，有效衔接了生产与市场，成为小农户融入大产业、连接大市场重要形式，是促进农业增效、农民增收的重要抓手。一是统一规划，因地制宜谋发展。综合大足区产业结构、地理条件、区位优势，试点分片区组团式发展，避免同质化。比如联结国梁、回龙、万古等组团发展药用野菊花；联结珠溪、龙石、宝兴等组团发展大足冬菜等。二是引导规范，多措并举强履约。借鉴优秀订单农业发展地区经验，出台订单农业管理办法，对订单的形式和内容、主体、合同格式和签订程序做出政策层面的规定，建立社会信用体系，维护订单双方或多方的合法权益，保障履约率；培育龙头企业、中介组织、经纪人队伍等订单农业的主体，加强对经营主体的诚信教育和引导。三是完善市场秩序，多点发力优环境。建立全方位全流程全主体的监督机制，多渠道开展订单农业法律宣传，规范市场秩序；利用现有的渝快办等网络平台，建立完善统一的农产品市场信息系统，及时发布可靠的农产品市场供需信息；加强农产品质量标准和检测体系建设，严把质量关。